建设工程施工合同纠纷的处理

建设工程施工合同纠纷的处理 ——罗建荣     一、建设工程合同招标投标纠纷的处理                招标投标是目前我国国内建筑市场中较为常见的一种缔约方式。它是商品经济高度发达的产物，是市场经济的一种竞争机制，具有科学性、效益性、公开性、公平性等优点。但是，并非所有的建设工程都必须采取招标投标的方式来订立。是否采取招标投标的方式订立合同，原则上是当事人(一般是发包人)自愿选择的结果。一般地，不能因为建设工程合同的订立没有经过招标投标定而认定合同无效，即使有些规章、地方性法规对此作出了强制性规定，也不影响合同的效力。只有法律、行政法规规定必须进行招标投标的建设工程，方须采取招标投标的方式订立施工合同。       (一)法律强制招标的工程项目范围          根据《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)第三条第一款规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程        建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：       (一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；       (二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；       (三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”因此，以下三类建设工程的建设必须采取招投标的方式：                 1、大型基础设施和公用事业项目。这是根据项目的性质确有定的，例如，煤炭、石油、天然气等能源项目，铁路、公路、管道、水运等交通项目，邮政、电信枢纽等邮电电讯项目灌溉、水利枢纽等水利项目，道路、桥梁、地铁等城市设施项目，生态环境保护项目，供水、供电等市政工程项目，科学教育文化等项目，卫生、社会福利等项目，等等。这些项目直接关系到社会公共利益和公共安全，因此，不论其建设资金来源如何，即使是私人投资的，也必须进行招标。                 2．全部或部分使用国有资金或国家融资的项目。是根据资金来源确定的。包括：使用各种级政府的财政预算资金的项目；使用纳入财政管理的各种政府性专项建设基金(如铁路建设基金、公路建设基金、三峡工程建设基金等)的项目；使用国有企事业单位自有资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目；使用国家发行债券所筹资金的项目；使用国家对外借款或担保所筹资金的项目；使用国家政策性贷款的项目；国家主体融资的项目；国际特许的融资项目。                 3．使用国际组织或外国政府资金的项目。这也是根据项目资金来源确定的。包括：使用世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款资金的项目；使用外国政府及其机构贷款目；使用国际组织或者外国政府援助资金的项目。国际和外国政府的贷款，通常是由我国政府有关部门作为对外借款的“窗口”单位，由国家实行统借统还，或者由国家财政担保责任。因此，这类国际金融组织和外国政府的贷款，实际上已成为我国广义的国有资金的一部分，与国家投资、融资的建设项目一样，应纳入法定强制招标投标的范围。当然，根据《投标法》第六十七条的规定，使用国际组织或者外国政府的贷款、援助资金在我国境内进行的项目采购，如果贷款方、援助方对采购方式和招标投标有不同规定的，应适用其规定，而不是适用《招标投标法》，但不得违背我国社会公共利益。                上述规定比较原则，尚待进一步具体化。故该条第二款规定，其范围和标准由国务院发展计划部门(其职权现由国家发展和改革委员会行使)会同国务院有关部门制订，报国务院批准。2000年5月1日，经国务院批准，国家计委发布了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，进一步明确了上述工程的范围和标准。该规定第七条规定，上述范围内的各类工程建设项目，达到下列标准之一的，必须进行招标：(1)施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；(2)重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；(3)勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；(4)单项合同估算价低于第(1)、(2)、(3)项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。          以上法律、行政法规对招标投标有强制要求的，未经招标投标而订立的施工合同无效。                实践中出现一些规避法律的做法。例如，某项工程依法应进行招标投标，双方当事人未经招标投标，签订了一份建设工程施工合同，后来为了在形式上符合法律的规定，补办手续，进行了所谓的定向招标，即仅向合同对方发出招标邀请，双方在此基础上又签订了一份施工合同，但同时约定双方依第一份合同履行。这里两个施工合同应当皆为无效。前一份合同因违反法律强制性规定而无效，后一份则系虚假表示行为，属于非真意表示，亦为无效；而且后一份合同的招标也不符合《招标投标法》对于投标人数的要求。           (二)中标通知书的法律性质                招标投标活动，一般要经过招标、投标、定标(开标)三个阶段。招标(公告)为要约邀请，已为《合同法》第十五条所明确规定；投标为要约、定标(开标)为承诺，在理论和实践中不存在争议。中标通知书作为定标(开标)的物质载体，应为承诺。《招标投标法》第四十五条规定：“中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有的投标人。中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中的，应当依法承担法律责任。”可见，中标通知书的效力始于中标通知书发出之时，这一点与《合同法》有关承诺生效时定不同。因此，中标通知书发出之时，承诺即已生效。此时合同是否已因承诺生效而成立并生效，则在审判实跋较大。主要争议点有：                 1．《招标投标法》第四十五条规定：“中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。”其中的“法律效力”是何种意义上的法律效力?同条规定：“中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。”其中的“法律责任”是何种意义的法律责任，是缔约上过失责任还是违约责任?                 2．结合《合同法》第十条第二款规定：“法律、行政法规规定(合同)采用书面形式的，应当采用书面形式。”如何理解《招标投标法》第四十六条订立书面合同的规定?                归结为一点，就是：合同是自中标通知书发出之时，还是立书面合同时成立并生效；不订立书面合同，应承担违约责任还是缔约上过失责任?此一问题的认识，对于当事人的利益影响至巨大。实践中存在着两种不同的观点，并由此出现了两种不同的判决结果。一种观点认为，双方当事人通过招标文件和投标文件已明确了合同的主要条款，而定标则表明双方最终在合同自内容上已经达成了一致。在法理上，定标即为承诺。根据《合同法》第二十五条，承诺生效时合同成立。因此，中标通知书发出时，即发生承诺生效、合同成立的法律效力。招标人改变中标结果，变更中标人，或者中标人许诺中标项目，皆为不履行合同的违约行为，且有违诚实信用原则，应承担违约责任。另一种观点认为自双方当事人签字或，在一般情况下，承诺通知至达要约人时合同成立。但合同法第十条规定：“法律、行政法规规定采用书面形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”《招标投标法》第四十六条规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起不三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。”该规定是法律对合同在形式上的要求。因此，在中标通知书发出之后、双方依法订立书面合同之前，合同尚未成立。如果发包人不与中标人签订书面合同，或者中标人放弃中标项目的，应依《合同法》第四十二条的规定承担缔约上过失责任。                这两种观点都有一定的法律依据，并在法理上也有相当的理由支撑，但亦各有不足。实质上，上述两种观点发生分歧的关键在于，对于《招标投标法》第四十六条关于订立书面合同的规定，有不同的认识。第一种观点认为，《招标投标法》第四十六条规定订立“书面合同”，是对形成合同确认书的要求，即：合同已告成立生效，只不过需通过正式的合同书加以确认而已。第二种观点则认为，订立书面合同是合同成立的要件。我们认为，《招标投标法》第四十六条规定的订立书面合同，与《合同法》第十条规定的“书面合同”非同一意义。因为《合同法》上的“书面合同”，根据《合同法》第十一条规定的解释，是指合同书、信件和数据电文(包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件)等可以有形地表现所载内容的形式。根据该定义，招标投标活动中发生的各种文件，均属于书面形式合同。因此，援引《合同法》第十条、第三十条的规定说明《招标投标法》第四十六条第一款规定的订立书面合同是合同成立要件，显属不当。因此，合同已因承诺的生效(即中标通知书的发出)而成立，应无疑义。问题是合同此时是否已经生效。第一种观点认为，《招标投标法》对于订立书面合同的要求，仅属合同确认书。此观点       理由不够充分，因为如果法律仅将订立书面合同作为确认书，则完全可交由当事人自行决定，而无上升到立法上加以规定的要。实践中的合同确认书，均因当事人另行约定而产生因约定的不同而异其效力：有的将确认书约定为合同附件；有的则作为合同生效的要件；更有约定仅为确定合同内容的标准，以杜争议，即对合同内容发生争议时应以确认书：因此，第一种观点认为合同已经生效，不符合立法原意。我们的观点是：自中标通知书发出时，合同已经成立但未生效。关于订立书面合同的规定，是对合同生效要件的规定，即未订立书面合同，合同已成立但尚未生效。这可以从立法部门组编的有关资料中得到印证。          另外，在立法上有两点规定可以进一步加强我们的观点：                其一，《招标投标法》第四十五条第二款规定，中标通知书对双方当事人具有法律效力。第二种观点认为合同尚未成立，显然与此规定相抵触，因为未成立的合同不可能产生任何法律效力。                其二，《招标投标法》第四十六条第一款规定，双方当事人应当按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，“不得订立背离合同实质性内容的其他协议”。此正是合同成立拘束力的应有之义。合同成立本身决定了合同的内容，尤其是”合同实质性内容”。          综上，中标通知书发出之后，招标人不与中标人订立书面合同，或者中标人放弃中标项目的，应当承担缔约过失责任。           (三)经招标投标订立的施工合同的修改                《招标投标法》第四十六条第一款规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”可见，《招标投标法》对于当事人订立       书面合同的内容，作出了严格限制。由此产生的问题是：法律禁止修改合同的规定，有无界限?立法目的是什么?如何处理与合同自由的关系?                中标通知书发出后，合同已经成立。根据《合同法》第八条第一款的规定，“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”但《合同法》第七十七条、第九十三条规定，双方当事人协商一致的，可以变更或解除合同。《招标投标法》第四十六条的规定则在此基础上作了进一步的限制，也就是说，即使双方协商一致，也不得再订立背离合同实质性内容的其他协议。该规定仅允许双方当事人就合同实质性内容之外的其他一些细节性、商务性问题进行协商，并加以明确，以增强合同的操作性。这些技术性或商务性细节问题的约定，不可以构成对合同实质性内容的变更、歪曲或变相的变更。立法上作此种规定，目的在于防止当事人规避法律，以确保合同的订立真正做到公开、公正、公平，保护社会公益及相关第三人利益(主要是其他竞标人)。因为如允许当事人在中标后还能对中标价进行协商和修改，将使招标投标活动徒具形式，不能有效地约束交易行为和创造公平竞争的市场环境，从而导致《招标投标法》的立法宗旨落空，对其他投标人来讲也是不公平的。                但是，当事人并非绝对不可以对合同进行修改。首先，在不背离合同实质性内容(中标价)的前提下，双方可以就合同的一些技术性或商务性术的蒯些技术性或商务性等细节问题进一步加以明确。在审判员实践中如何判断当事人事后的约定是否背离合同实质性内容，应根据个案作具体分析。其次，《招标投标法》的规定用意在于规范招标投标行为本身，并非要绝对限制当事人的合同自由。因此，在判断当事人的修改是否有效时。应当根据立法原意具体问题具体分析：                 1．当事人确因不可抗力或情势重大变更，而有变更合同必要时，应当允许当事人变更合同。这里属于不同法律规则之间的冲突问题。我们认为，这与《招标投标法》第四十声性规定并不存在价值上的冲突，反而如在此种情形下仍旧固守〈招标投标法》第四十六条的规定，于当事人则过于严酷。实践中，对于不可抗力或情势变更这两个不确定性概念，应当从严把握，就个案作具体价值补充，切不可使之成为当事人规避法律的借口。                 2．即使不存在不可抗力或情势变更的情形，但如果确实因存在不可归责于当事人的合理事由，需要变更、修改合同的，也应当允许。招标投标不过是一种缔约方式，对于非法律强制招投标的工程，是否招标以及如何履行合同本系当事人意思自治畴，自得因当事人的合意变更合同。至于招标人与投柱通损害其他竞标人利益的，受害人可以另行请求损害赔偿；此时中标虽然无效，但不影响双方可以达成新的协议。对于法律强制招标的工程，如果双方恶意串通，规避法律，根据《招标投标法》第五十三条的规定，中标无效。此时合同不成立，谈不上修改的问题，发包人应当依照法律规定重新招标。       四、建设工程质量纠纷的处理           (一)业主提前使用工程所发生的质量纠纷                对于业主未经验收擅自提前使用工程而发生质量问题的，以前《经济合同法》第三十四条第二款第四项规定：“工程未经验收，提前使用，发现质量问题，自己承担责任。”国务院《建筑安装工程承包合同条例》第十三条第二款第三项也规定：‘       “工程未经验收，发包方提前使用或擅自动用，由此而发生的质量或其他问题，由发包方承担责任。”这样规定主要是考虑到，在发包人提前使用工程的情况下，质量责任的归属很难查明，故以“提前使用，责任自负”的法律规定，来强化发包人的验收责任。但是，只要发包人提前使用工程即完全免除承包人的质量责任，这一规定并不合理。因为有些责任，特别是基础结构上的质量问题，除非存在设计上的原因外，明显系承包人施工不当造成的，由发包人承担责任是不公平的。另外，发包人提前使用工程的原因很多，有些是因承包人而引起的。因此，上述规定在双方当事人之间的利益衡量上存在失衡之处。                因此，现行的《合同法》、《建筑法》和《建设工程质量管理条例》均已取消了这一规定。《合同法》第二百七十九条、《建筑法》第六十一条、《建设工程质量管理条例》第十六条都仅规定：“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用”，而没有规定由此产生的质量责任承担问题。                在《合同法》、《建筑法》实施前订立的施工合同纠纷，当然仍应适用当时的法律、行政法规的规定；在《合同法》、《建筑法》实施后订立的合同，则应适用《合同法》、《建筑法》。《合同法》、《建筑法》未对由此产生的质量责任作出规定，我们认为，合理的做法应当是：建设工程未经验收，发包人擅自接受使用的，承包人只对工程主体结构、基础工程的质量在合同期限内承担责任，其他质量问题应由发包人自负。         (二)质量责任的诉讼时效              建设部《建设工程质量管理办法》第四十五条规定：“因建设工程质量存在缺陷造成损害要求赔偿的诉讼时效期限为一年，自当事人知道或者应当知道其权益受到损害时起计算。”这里发生一个法律适用问题。对于质量瑕疵责任的诉讼时效，是适用建设部前述规定的“一年”，还是适用《民法通则》的“二年”普通时效。                 2000年1户国务院颁布的《建设工程质量管理条例》已经取消了该办一年诉讼时效的规定。2000年建设部《房屋建筑工程质：办法》也没有规定一年的短期时效。因此，我们认为，发建设工程质量瑕疵发生的修补请求权、损害赔偿请求权等用《民法通则》第一百三十五条规定的两年普通时效。           (三)施工方案缺陷的责任                建设工程施工合同的施工方虽然是根据发包人提供的设计图纸进行的，但是，在具体施工时，施工方仍应根据实际情况合理的施工方案。比较容易产生的问题是：如因施工方案缺陷而导致工程质量存在瑕疵，应由谁承担责任?如果发包人参与了施工方案的制订，是否是承包人免责的理由?如果发包人仅仅是同意并在施工方案上签字，则又该如何处理?原则上，施工方案的制订是施工方的责任是由承包商负责的。但是：1、如果发包人参与了施工方案的制订，即与承包商一起共同制订了案，则应承担相应的责任；2．如果仅仅是同意并在施工签字，则不应承担责任。从国际惯例看，施工合同条件一定施工方案由承包商负责，监理工程师或业主的审查和同意并不能减轻或免除承包商的责任。这是考虑到具体施工方案的制订，要经过比较长的时间，是专业技术要求非常强的一项工作，承包商在这方面更具有专业知识和实践，而监理工程师或业主在短时间内的审查和批准是不能发现并更正施工方案缺陷的。       五、建设工程合同变更纠纷的处理    1、合同的变更，除了法定情形外，应通过当事人的合意来实现。通常情况下，工程量的增减，均有建设单位或施工方的工程变更单，经双方确认后施工。     2．单方发出变更单或者变更指令的，必须由有相应权限的人签发     3、没有发包人的变更令，承包人不能自行增减工程量或变更工程。承包人完成的工作，如既无合同约定，又无发包人的指令，承包人应自行承担其中的风险和费用。理由：一方面，没有合同约定，发包人没有相应的合同义务；另一方面，如果承包商单方变更合同所施工的工程，发包人都必须付款，也可能对发包人不公平。               六、建设工程工期迟延纠纷的处理           (一)工期迟延的认定                在施工合同履行过程中，发生工期迟延的，应当分清导致迟延的原因，具体加以认定：如系因发包人原因导致迟延自人应承担违约责任；如系因承包人原因导致迟延的，承毛担违约责任；如系双方均有过错的，则应根据过错大小承担相应的责任。                工期迟延包括开工日期的迟延、竣工日期的迟延以易工时间的迟延三种情况。开工迟延比较好判断。至于竣工迟延的认定，则有一个技术上的问题，即合同约定的竣工日期与实际竣工日期的认定和比较。前者是后者的参照系，后者早于或者等于前者，则不属于违约；后者迟于前者时，方构成迟延。征在实践中都可能是一个变数。                对于合同约定的竣工日期，应以合同约定为准；如另行协议将工期顺延的，应以重新确定的竣工日期为准；包人原因延误工期的，应当将延误的合理时间在工期中扣除，然后在此基础上确定工程应当竣工的日期。                对于实际竣工时间，原则上以竣工验收的时间为准。实践中，常常有这样的现象：建设工程的施工基本完成，并且合国家规定的验收标准，承包人因此发出验收通知，但发包人没有在验收通知所要求的合理期限内进行验收，而导致工期迟延此时，人民法院不应认定承包人违约，而应将承包人发出验收通知的时间作为工程完成的时间点，在此基础上判断其是否违约，并以此为计算违约金的起算点。           (二)工期迟延与合同解除                合同的解除分为协议解除和单方解除。协议解除应有双方的合意。单方解除，则应符合法定或约定的解除条件。在既无双方协议，又无合同约定的情况下，承包人的工期迟延，原则上不构成发包人解除合同的事由。根据《合同法》第九十四条第三项、第四项的规定，一方当事人迟延履行债务的，只有在两种情况下才有法定的解除权：(1)迟延履行合同的主要债务，且经催告后在合理期限内仍未履行；(2)迟延履行致使不能实现合同目的。因此，承包人的工期迟延如已符合第一种情况时，发包人有权解除合同。但是，对于催告的合理期限，人民法院应根据具体案件予以审查。承包人在工期上的迟延，一般不会满足第二种情况。因为工期条款在施工合同中固然重要，但除非合同另有约定，一般不是合同的目的性条款，承包人在工期上的迟延，一般不会导致发包人合同目的落空，即构成根本违约，发包人不能单方解除合同。但是某项工程的性质决定了工期条款对当事人特别重要时，如为特定日期举行的国际运动会建造体育馆，则在该日期之后完工将使该工程丧失其基本目的，此时，发包人可以根据《合同法》第九十四条第四项的规定，解除合同。