行政机关合同违约 单位审计竟成抗辩理由

 

 

 

    河南省郑州市某行政机关因在一建设工程合同中违约被合同另一方推上法庭后，该行政机关却以本案所涉工程费用须接受国家审计机关审计作为自己不支付工程款的理由。7月26日，郑州市中级法院作出终审判决。
    
    法院驳回郑州市某行政机关的上诉，维持一审法院判令该行政机关向原告河南省第五建筑安装工程有限公司支付剩余工程款469878.69元并支付有关利息的判决。


  　一审过程中，原告河南省第五建筑安装工程有限公司诉称，原告与被告郑州市某行政机关签订《建设工程施工合同》后，按照约定的付款日期，被告曾陆续支付部分工程款。但是，合同约定的最后付款期限到期之后，经原告多次催要，被告尚欠469878.69元工程款未付。因此，原告要求法院判令被告支付剩余工程款及逾期利息。


  　被告郑州市某行政机关则辩称，被告作为国家行政机关，行政经费由国家严格核定，建设项目需要审计。被告当时收取的职工集资款不够支付工程款，不足部分需要国家行政拨款。现在，因被告所需行政拨款正在接受国家的正常审计，所以，被告目前无法支付工程款。


  　郑州市中原区人民法院审理后作出一审判决，判令被告郑州市某行政机关向原告省建五公司支付剩余工程款469878.69元，并支付相关利息。


  　一审宣判后，被告不服而提起上诉。


    法官说法


    审计不能成为逃避民事责任的理由


  　该案的焦点问题是被告以审计结论作为支付工程款依据的抗辩理由能否成立。二审宣判后，本案审判长黄健就判决依据作出了解释。


  　黄健认为，被告签订建设工程合同、出具结算审核报告、出具还款计划书并按还款计划书支付部分款项等行为，均是其作为一般民事主体在一般民事活动中实施的普通民事行为，与原告形成了一般民事法律关系。因此，被告违反合同约定之后，按照法律规定，应承担违约责任，责任特性具有财产性和对外赔偿性；被告行政机关在财政收支、财务支出等领域接受国家审计机关审计的行为，则是被告作为行政机关就其行政活动是否符合法律规定接受法定监督机关法律监督的行政行为，由此而形成的法律关系属于行政法律关系，出现的法律责任也是行政责任。在审计机关就本案所涉工程开支对被告进行审计时，审计机关所作的审计结论或行政决定，仅对行政相对人也即被告产生拘束力，应由被告行政机关独自承担相应行政责任，其责任特性具有内部强制性。因此，被告行政机关在承担民事责任和行政责任的时候，责任性质、条件、方式、场合均不相同。所以，在原、被告双方并未约定合同履行中必须适用审计结论的情况下，被告以接受审计之行政责任阻却向原告支付欠款、赔偿损失等民事违约责任，没有法律依据，法院不能支持。


    专家观点


    须分清民事责任和行政责任


    国家行政学院讲师、法学博士刘锐认为，被告的行政机关身份较为特殊，因为被告在参与民事活动时，既要接受有关国家机关的行政监督，又要接受民事法律和当事人之间合同的约束。因此，在被告因民事活动而被诉诸法庭的时候，被告是否拥有国家机关的行政监督关系高于当事人之间的合同关系的抗辩权，如何处理二者之间关系，确是本案中一个值得特别关注的问题。


  　刘锐认为，按照我国相关审计法规的规定，国家审计机关作为行政监督的主体，主要是对各级人民政府及其工作部门的财政收支行为进行监督。通过审计监督，审计机关发现监督对象存在违法或违反规定的财政收支行为时，依法予以处理、处罚或提请有权机关依法予以处理、处罚，以保证财政领域的有序秩序。依照法定程序，审计机关进行审计后作出的结论，主要是针对各级人民政府及其工作部门的财政收支行为是否具有合法性而作出的，合理性监督和效率监督则并非审计监督的主要任务。


  　而在建设工程施工合同中，行政机关和其他民事主体一样，都是以谈判或招标等形式，与施工单位在工程质量、造价、竣工日期等方面达成一致，自愿形成合意，进而签署对双方当事人均具有约束力的合同。在这一过程中，通过施工和达到约定的质量标准后获取一定的利润，是每一个施工单位在每一次施工中都予以追求的目标；建设单位的目的，则是通过给予施工单位一个相应的利润空间后，在约定时间内获得符合约定质量标准的工程。


  　因此，审计监督的合法性目的与建设工程合同的逐利性目的并不存在绝对冲突，除非原、被告双方事先曾约定以审计机关的审计结论作为工程款结算的依据，否则建设工程价款就不必以审计结论作为结算依据。最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条第一款也明确规定，当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程款。当事人对结算工程款的约定，依法受到保护。