江宁县粮油储运公司诉南京市浦口区工商局违法采取行政强制措施赔偿损失案
原告：江苏省江宁县粮油储运公司。
法定代表人：易六顺，经理。
被告：南京市浦口区工商行政管理局。
法定代表人：张云霞，副局长。
１９９４年１０月２０日江宁储运公司与安徽来安县半塔工农综合贸易经理部签订农副产品购销合同，由安徽方提供杂交稻１０００吨给江宁方，单价为１６００元／吨，总金额为１６０００００元，于１０月２０日至１１月３０日在江宁方公司卸货。１９９４年１１月４日夜，安微方向江宁方指定地点运输杂交稻５６５５７．５公斤，途经宁六公路沿江段被正在此地检查的浦口区工商局查扣。１９９４年１１月５日夜，安徽省天长县长兴乡农贸服务站根据江宁县粮油贸易公司（该地１９９５年６月１８日被撤销并入江宁县粮油储运公司）的口头约定向其运送１３６１８公斤杂交稻时，在同一地点被查扣，浦口区工商局扣押上述两批稻谷后即拖至浦口区沿江镇粮管所，并由浦口区沿江镇粮管所于１９９４年１１月５日、７日分别给江宁储运公司，江宁县粮油贸易公司出具了收条。江宁储运公司在杂交稻被查扣后即与浦口区工商局交涉，以后每次要求返还均无结果。
江宁县粮油储运公司不服南京市工商行政管理局１９９４年１１月５日、７日的扣押行为，于１９９６年４月２日向南京市中级人民法院提起行政诉讼。主要理由是：其从安徽方购进的１４余万斤杂交稻是购销行为而非收购行为；浦口区工商局借口原告违反了“南京市人民政府关于加强粮食市场管理的通知”而将杂交稻强行扣押，严重侵犯了其合法权益。要求法院判令浦口区工商局返还所扣押的１４０３５１斤杂交稻及麻袋９４７条，或按价赔偿货款１１６６６３．８０元，并赔偿经济损失２３６７０．１９元。
被告辩称：扣押行为不是其所为。但在开庭审理时，浦口区工商局又称查扣的１４余万斤杂交稻的行政行为，完全是依照国务院、省、市有关加强粮食市场管理的文件作出的，于法有据。另本案已过诉讼时效，原告已丧失诉权，请求法院驳回原告起诉。
【审判】
南京市中级人民法院经审理认为，被告浦口区工商局扣押原告江宁储运公司所有的杂交稻７０１７５．５公斤、麻袋９７４条的行政强制措施事实存在，该行政强制措施违反了国家工商行政管理局《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》中关于采取行政强制措施的规定，且无法证实原告购稻行为是违法行为。被告浦口区工商局辩称采取的行政强制措施是根据国务院、省、市政府有关加强粮食市场管理的文件作出的，但原告江宁储运公司的行为不属上述文件禁止的行为。因此，被告浦口区工商局采取的行政强制措施是错误的，应予撤销。对原告请求被告返还被扣杂交稻及麻袋应予支持，由于被告错误的具体行政行为给原告造成的损失应予赔偿，但原告对１９９４年１１月５日被扣押１３６１８公斤杂交稻的价格未能提供证据，故对该批杂交稻的损失不予赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第４目和《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条（二）、（三）项之规定，该院于１９９６年８月１５日作出判决如下：
一、撤销被告南京市浦口区工商行政管理局对原告江宁县粮油储运公司作出的扣押杂交稻的具体行政行为；
二、被告南京市浦口区工商行政管理局在本判决生效之日起七日内赔偿原告江宁县粮油储运公司杂交稻７０１７５．５公斤，麻袋９７４条；
三、被告南京市浦口区工商行政管理局在本判决生效之日起七日内赔偿原告江宁县粮油储运公司经济损失５６５５７．５公斤、杂交稻市场差价款５６５５．７５元及该货款的银行同期货款利息至本判决生效之日时止。
诉讼费４３１７元，检测费８０元，估价费２０００元由被告人浦口区工商局负担。
一审宣判后，当事人在法定期间内未提起上诉。
【评析】
１．粮食是关系国计民生的特殊商品，关系到国家的经济发展和社会稳定的大局。历来受到各级政府的高度重视。每至秋季粮油收购时节，国务院及省、市政府都要制定相应的政策，严格加强粮食市场的管理。各地政府为充实本地区的粮食库存，都制定了相应的禁止和鼓励的措施。国务院办公厅国办发（１９９４）７６号《关于加强粮食市场管理保持市场稳定的通知》和江苏省人民政府办公厅苏政传发（１９９４）１９３号《关于切实做好秋粮收购工作的紧急通知》都明确规定，“不准到农村直接采购粮食”。本案中原告的购销行为不属上述规定的禁止行为，而是正常的地区贸易调节活动。因此被告适用该文件不当。另外，江苏省粮食局、交通厅、工商局联合下发的苏粮计（９４）１０１号《关于严禁稻、米出省，确保省内市场供应的通知》严禁的是擅自组织稻米出省，其中积极鼓励各地从省外组织粮源充实省库存，凡从外省组织购进的粮油，可凭发货明细表，沿途应予以放行，不得扣留。本案中运输人员在运输时确未携带发货明细表，但在杂交稻被查扣后，江宁县储运公司第２天即向工商部门陈述其系购销的理由，并于被扣后的第５天携带发货明细表，购销合同等向工商部门申辩，但被告人未能及时查明事实，作出处理，对查扣杂交稻一直处于扣押之中，此强制措施是错误的。
２．被告提出原告的起诉已过诉讼时效的理由亦不能成立。理由是：被告扣押的行政强制措施处于持续状态，直至一审判决生效后，才由法院强制执行发还原告，且原告在杂交稻被扣后，一直在主张自己的权利。故本案的原告的起诉未过诉讼时效。
３．根据江苏省人民政府苏政发〔１９９２〕１４２号《关于撤销道路检查站加强源头管理的通知》的精神，工商部门是无权在公路上进行拦车检查的。该通知明确规定：除公安、交通部门外，其他部门一律不得在道路上巡查，确因特殊情况需要上路拦车检查的，须事先报经省政府批准，凭省政府办公厅核发的临时检查证方能进行，否则一律以违法乱纪论处。本案被告在诉讼期间，一直未能向法院提供这方面的证明。因此，此次检查是不符合江苏省政府的有关规定的，是超越职权的行政行为。
另外，国家工商行政管理局于１９９３年１２月３日发布施行的《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》第二条规定各级工商行政管理机关及其派出机构查处违法行为，依照本规定。第十一条第二款规定采取行政强制措施，或者解除行政强制措施，应当经县级及县级以上工商行政管理局局长（含副局长）批准。第十二条规定扣留、封存相对人的财物，应当开具扣留、查封单据，交相对人一份。紧急情况下需先采取扣留、封存措施的，应当在三日内补办报批手续。但浦口区工商局没有按上述规定执行，在法院审理期间，该局只提供了运输人员的“问话笔录”。缺少必要的报批手续，未能出具扣留单据，仅由沿江粮管所出具了两张收条。无法证明其扣押行为的合法性。
综上，南京市中级人民法院判决被告浦口区工商行政管理局一审败诉，并赔偿原告江宁储运公司的损失，承担诉讼费用，是正确的。
