肖铁锋不服攸县公安局收容教育、治安处罚决定并提出行政赔偿案
原告：肖铁锋，男，１９６０年８月２０日出生，汉族，农民，住湖南省衡东县杨林镇石峡村第七组。
被告：湖南省攸县公安局。
法定代表人：程志刚，局长。
１９９８年７月１９日，原告肖铁锋与本村村民黄水华去攸县城关镇购买装饰材料，在该县城关交通旅社登记住宿，先被安排住三楼（顶楼）３０５双人房间，后因嫌三楼热而变换至二楼的２０１和２０４号单间。下午５时许，俩人离开旅社，至晚上１１时许才回旅社休息。次日上午８时许，肖铁锋和黄水华离开旅社，在衡攸公路十字路口被攸县公安局所属鸭塘铺派出所着便衣的干警拦住，将肖铁锋及其同伴带到攸县拘留所盘问是否嫖娼，肖铁锋及同伴否认有嫖娼行为。随后，攸县公安局将肖铁锋及同伴带至城关刑侦中队进行辨认。辨认人陈小燕指认肖铁锋于１９９８年７月１９日晚上１０时许，在交通旅社３０５房间与其发生了性关系，攸县公安局即扣留了肖铁锋携带的现金１８３０元，并将肖铁锋羁押在城关刑侦中队。２１日上午，攸县公安局将肖铁锋押至拘留所后，向肖铁锋出示了《收容教育通知书》，并让肖铁锋签名，攸县公安局未告知肖铁锋不服收容教育享有复议权和诉权，也未交付任何有关收容教育的法律文书给肖铁锋。同月２５日，肖铁锋在拘留所放风时，向管教干警反映自己没有嫖娼，确属冤枉，拒绝入室，管教干警强制其入室，致使肖铁锋身体受到伤害，经法医鉴定属轻微伤。同日，肖铁锋胞兄和妻兄等亲友获悉而到攸县公安局处要求放人，攸县公安局告以肖铁锋未承认嫖娼为由拒绝放人。经亲友规劝，肖铁锋按亲友的旨意，交待嫖娼行为。随后，攸县公安局所属鸭塘铺派出所要求肖铁锋亲友于同月２７日带款来处理。２７日肖铁锋胞兄交攸县公安局所属鸭塘铺派出所人民币２１７０元，交拘留所生活费６００元。攸县公安局所属鸭塘铺派出所给肖铁锋下达了行政处罚告知书，以肖铁锋嫖娼违反《治安管理处罚条例》第三十条，拟对其作出治安拘留１５天并罚款５０００元的处罚。告知书上载明了拟被处罚人有听证权及依法申请复议或提起行政诉讼的权利。肖铁锋签收后，与其胞兄、妻兄一同离所。随后，攸县公安局就于即日作出了第９１９号治安管理处罚裁决书。同月３１日，肖铁锋向衡东县人民法院提起诉讼。请求撤销攸县公安局的具体行政行为，判令攸县公安局赔偿损害。被告辩称，原告嫖娼事实清楚，证据确凿，具体行政行为程序合法，请求驳回原告起诉。
审判
衡东县人民法院经审理认为：被告认定原告嫖娼事实的证据主要是证人宁冬福、陈小燕的证词。经庭审质证，证人宁冬福向被告的陈述与向本院的陈述，就主要事实前后矛盾，而且有关房间布置、房屋结构的陈述与事实不符，其证言与证人易雅雅、黄水华等人的证言也不相一致，故证人宁冬福的证词不予采信。证人陈小燕向被告交待，证明与原告发生了性关系，但原告委托代理人向其取证，又否认与原告发生性关系。经本院到被告所提供的陈小燕住址攸县柏市镇湖厂村茅坪组查实，并无此人，此证据无从核实，证人陈小燕向被告陈述的证词，不能作为认定原告嫖娼事实的依据。由上可见，被告认定原告有嫖娼行为，主要证据不足；被告在没有足够证据证明原告有嫖娼事实的情况下，任意扩大收容教育的范围，对原告予以收容教育，并给予治安处罚，其行政行为违反《卖淫嫖娼人员收容教育办法》第七条及《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十条，是违法行政。被告对原告收容教育不作收容教育决定书，显属程序违法；对原告处以１５日的拘留和５０００元罚款的治安处罚，虽然于１９９８年７月２７日书面告知了原告的违法事实、理由和依据及原告享有的权利，但被告在告知的当日就作出治安管理处罚裁决书，剥夺了原告的听证权，也属程序违法。被告的行政行为给原告造成的损失应予赔偿被告提出扣留原告１８３０元及原告胞兄肖铁坤所交２１７０元，共计４０００元均属担保金，因被告未向本院提供原告请假及原告胞兄肖铁坤担保的证据，而且４０００元不是收教所所收取，而是被告所属鸭塘铺派出所所扣留，显然４０００元是担保金与事实不符。这是被告回避《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第四十六条、第四十九条的规定、规避法律的行为。被告主张收容教育属复议必经程序，原告先行起诉，违反法律规定，应予驳回，而被告在收教原告期间，向原告出示的《收容教育通知书》中，未适用有关法律、法规，也未告知原告有关复议事项，因此，原告的起诉不受复议前置条件限制，复议或起诉原告可自由选择，故原告的起诉合法，被告的主张，不予支持。原告提出被告将其致伤，要求赔偿医疗费，因未提供医疗费发票等证据，不予采纳。为此，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目、第二目、第六十七条、《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款、第二十六条、第二十八条第（二）项之规定，于１９９８年８月１４日作出判决如下：
一、撤销被告湖南省攸县公安局１９９８年７月２１日攸公教字第６５号收容教育通知书。
撤销被告湖南省攸县公安局１９９８年７月２７日第９４９号治安管理处罚裁决书。
二、被告赔偿限制原告人身自由４４日的损失，按湖南省１９９７年度职工日平均工资２５．４７元计算，计人民币１１２０．６８元，并赔偿原告法医鉴定费６０元。
三、被告扣留原告现金４０００元及收取的生活费６００元，应予返还原告。
上述给付款项，在本判决书发生法律效力后十日内给付。
宣判后，被告人湖南省攸县公安局以原告肖铁峰对收容教育和治安处罚裁决不服未经复议，直接向法院起诉，应予驳回，原审法院对被告提出的管辖权异议未予裁定即进行实体审理违法及被告认定原告嫖娼事实清楚，证据确凿、充分，处理合法为由，向湖南省衡阳市中级人民法院提起上诉。被上诉人肖铁锋答辩称：被上诉人提起行政诉讼合法，上诉人认定被上诉人有嫖娼行为是无中生有，且办案程序违法。上诉人滥用权力，限制被上诉人人身自由，由此给被上诉人造成的损失，依法应该承担赔偿责任。请求二审法院维持原判决，以维护被上诉人的合法权益。
湖南省衡阳市中级人民法院经审理认为：上诉人认定被上诉人嫖娼的依据是陈小燕和宁冬福的语言。而陈小燕陈述前后不一致，所报住址虚假，其所报住址查无此人。宁冬福的证言与现场勘验的情形明显不符，均不能证实被上诉人嫖娼的事实存在。上诉人在证据不足的情况下，对被上诉人作出收容教育６个月和拘留１５日并处５０００元罚款错误。上诉人对被上诉人收容教育６个月不制作决定书，不告知复议权和诉权，且送达治安处罚告知书的当天即作出了处罚，均违反了法定程序。上诉人称原审法院对其管辖权异议未作裁定即进行实体审理，经查实与事实不符。原审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人湖南省攸县公安局提出的上诉理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，该院于１９９９年２月３日作出判决：
驳回上诉，维持原判。
评析
１．衡东县人民法院对肖铁峰不服攸县公安局限制人身自由、治安处罚、行政赔偿一案有管辖权。首先，被告在收容教育原告期间，并未制作《收容教育决定书》，仅给原告送达了《收容教育通知书》。而且该通知书中既未适用有关法律、法规，也未口头或书面告知原告有关复议事项。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第三十四条规定：“行政机关作出具体行政行为时，不制作、不送达决定书，当事人对具体行政行为不服，向人民法院起诉的，只要能证实具体行政行为存在并符合其他起诉条件，人民法院应予受理。”也就是说，具体行政行为应当适用的法律、法规有复议前置规定，而行政机关不但没有适用有关法律、法规，而且没有告知相对人复议事项，复议或起诉应由相对人选择。因此，本案原告对被告收容教育这种限制人身自由的强制处罚措施，原告可自由选择复议或起诉，原告起诉是合法的。被告关于收容教育属复议必经程序，原告起诉违反法律规定，应予驳回的主张，不予支持。一审法院据此裁定驳回被告提出的管辖权异议也是正确的。其次，被告在１９９８年７月２７日对原告作出的《行政处罚告知书》明确告知原告享有４项权利，其中第２项是：行政相对人“对行政处罚不服，依法申请行政复议或提起行政诉讼”。故本案原告对治安拘留１５日不服而直接提起诉讼，也是合法的。再次，拘留１５日与收容教育，同样属于限制人身自由的行政强制措施范畴，《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或原告所在地人民法院管辖。”故本案原告不服被告攸县公安局限制人身自由、治安处罚、行政赔偿一案，选择向其住所地衡东县人民法院起诉是合法的。
２．被告的具体行政行为违法，人民法院判决撤销是正确的。首先，行政机关对行政相对人作出具体的行政行为，应有充足的事实依据。本案中，被告认定原告有嫖娼行为，举出了原告的供述、女服务员陈小燕的交待以及证人宁冬福的证词。但是，（１）被告于１９９８年７月２０日对原告进行盘问，原告并未供述有嫖娼行为，被告却在同月２１日就对原告实施了收容教育，并下达了收容教育通知书。而原告于同月２５日在被告不承认嫖娼就不放人的胁迫下，及原告亲友不当的规劝下，“自己冤枉自己”所作有嫖娼行为的供述，是被告在已作出收容教育具体行政行为之后所收取的证据，自然不能作为被告作出具体行政行为的事实依据。（２）证人陈小燕向被告交待，她与原告发生了性关系，但原告委托代理人向其取证时，又否认与原告发生性关系，前后矛盾，且无从核实。一审法院到被告所提供的陈小燕住址攸县柏市镇湖厂村茅坪组查实，并无此人。故证人陈小燕的证词，不能作为认定嫖娼事实的依据。（３）证人宁冬福向被告的陈述与向一审法院的陈述，主要事实前后矛盾，对有关房间布置、房屋结构的陈述与现场勘查的事实不符，且其证言与证人易雅雅、黄水华等人的证言不相一致，故证人宁冬福的证词不予采信。故被告认定原告有嫖娼行为，主要证据不足，据此对原告所作的具体行政行为，缺乏足够的事实依据。其次，行政机关作出具体行政行为的程序也应当合法，否则，也是违法行政，属于应撤销的具体行政行为。本案中，被告对原告所实施的具体行政行为，主要有三个方面程序违法：①国务院发布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》第八条规定：“对卖淫、嫖娼人员……决定实行收容教育的有关具体公安机关应当填写收容教育决定书……”本案被告对原告实行收容教育，却不制作收容教育决定书，又不告知申请复议权和诉权，显属程序违法。②依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第二款、第四十三条之规定，当事人对限制人身自由的行政处罚享有听证权，只有在听证程序结束后，行政机关方可作出行政处罚决定。但本案被告在１９９８年７月２７日下达拟拘留１５天、罚款５０００元的行政处罚告知书后，当日就作出了行政管理处罚裁决书，剥夺了原告的听证权，其程序显然是违法的。③国务院发布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》第七条规定：“对卖淫、嫖娼人员，除依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十条第一款的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育。”从中可以看出：对卖淫嫖娼人员应当先进行治安处罚，只有在治安处罚还轻了，又不够实行劳动教养的前提下，才可决定对其收容教育。可本案被告却是先对原告收容教育６个月，后决定进行拘留１５天、罚款５０００元的治安处罚，属于程序倒置，也是违法的。
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我国国家赔偿法第二十六条规定：“侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算”。最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第六条第二款规定：“国家上年度职工日平均工资数额，应当以职工年平均工资除以全年法定工作日数的方法计算。年平均工资以国家统计局公布的数字为准。”依上述规定，本案中，被告攸县公安局限制原告肖铁峰人身自由４４日的损失应按国家统计局公布的国家上年度（即１９９７年度）职工日平均工资的数字为准来计算，而不应按湖南省１９９７年职工日平均工资计算。
