殷美起诉宁海县公安局以刑事侦查为名限制人身自由请求行政赔偿案
原告：殷美起，男，１９５３年７月１４日出生，汉族，私营企业主，住湖南省涟源市六亩塘镇磨石居委会。
被告：浙江省宁海县公安局。
法定代表人：李跃明，局长。
第三人：浙江省宁海县三桥企业有限公司。
法定代表人：郭海行，经理。
殷美起夫妻原在湖南省长沙市铝塑市场１６号门面经营铝制品。１９９２年，殷美起和浙江省宁海县三桥企业有限公司建立常年销售铝制品业务关系。１９９３年７月，殷美起回家乡湖南省涟源市办厂，１６号门面由妻子蒋跃帮在长沙市主管经营。１９９６年１月，殷美起要妻子蒋跃帮打电话给第三人，请求供应两车铝制品。２月９日及３月４日，第三人按约送货两车，价值２１万余元。事后，第三人催要货款，殷美起以第三人多年欠付双方约定的销售回扣款为由拒付，要以该货款抵销售回扣款。同年４月，殷美起妻子因病不能经营，将在长沙市铝塑市场的门面关闭，亦回到涟源市。８月３０日，第三人向被告浙江省宁海县公安局书面报案，称殷美起夫妇诈骗。１２月５日，被告以经济诈骗嫌疑案件立案，并于１９９６年１２月１６日对殷美起作出刑事拘留决定。１２月１８日晚，被告派员到涟源市找到原告，次日，将殷美起带到湖南省娄底地区行政公署公安处，殷美起签收了被告工作人员宣布的刑事拘留影印件。１２月２０日晚上，被告用专车将殷美起押往浙江省宁海县。到达后，被告将原告关押于私人住宅，交由第三人看守，责令殷美起写交待材料，要殷美起电话告知亲属交钱放人。１９９７年２月５日，第三人收到殷美起亲属送到的１６．９万元，２月６日，被告又要原告出具一个１０万元的欠据后，才放原告回家。被告没有任何解除殷美起刑事拘留的手续。被告共关押原告４９天。殷美起及亲属往返涟源市至宁海县的车旅费３７８元。１９９７年国家职工日平均工资为１７．９７元。被告经一审法院两次合法传唤，无正当理由拒不到庭。
审判
湖南省涟源市人民法院审理认为：原告殷美起与第三人浙江省宁海县三桥企业有限公司因多年的业务往来发生经济纠纷，事实清楚。被告浙江省宁海县公安局却以此限制原告殷美起的人身自由，是超越职权、插手经济纠纷的行为。原告殷美起被非法限制人身自由期间所造成的直接经济损失，被告依法应承担行政赔偿责任。原告要求被告承担限制人身自由期间的停产损失没有法律依据，其请求依法不予支持。被告未向原告出示刑事拘留证原本，向法院提供的监视居住决定书未向当事人宣布与送达，不具证据效力；且被告不是将原告羁押在公安机关羁押刑事犯罪嫌疑人的专门场所，因此，被告所述是刑事强制措施，不是行政强制措施的理由不能成立。第三人浙江省宁海县三桥企业有限公司直接参与了被告对原告限制人身自由的一切行为，不能排除其与本案的法律上的权利义务关系，因此，其所述不是本案第三人的理由不充分。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项第４目、第四十八条；《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项、第四条第（四）项、第二十六条、第二十八条第（七）项之规定，该院于１９９７年１０月１５日作出（１９９７）涟行初字第１８０７号行政判决：
一、撤销浙江省宁海县公安局１９９６年１２月１９日至１９９７年２月６日限制原告殷美起人身自由的行政行为。
二、由浙江省宁海县公安局赔偿原告误工损失１４７０元，差旅费３７８，合计１８４０元。
案件受理费３００元，由被告浙江省宁海县公安局承担。
一审宣判后，宁海县公安局不服向湖南省娄底地区中级人民法院提出诉称：原告具有重大诈骗嫌疑。第三人和原告是生意上的买卖关系，从来都是货款两清，无“贷销费”一说的事实和证明。原告有将货款占为己有的故意和行为，不是一般的经济纠纷。被告采取的刑事强制措施合法。原审法院将刑事案件作行政案件受理审判违法，请求撤销原判。
被上诉人殷美起辩称：被告上诉状和由被告起草逼迫原告抄写的欠条足以说明被告清楚原告和第三人是生意上的买卖关系。被告委托第三人关押原告足以说明被告插手经济纠纷，违法办案。被告称原告有重大诈骗嫌疑毫无根据。原判事实清楚，证据确凿，定性准确，判决正确。
第三人浙江省宁海县三桥企业有限公司未予答辩。
湖南省娄底地区中级人民法院审理认为：原告与第三人存在销售业务关系，尽管原告要以第三人铝制品货款抵为销售回扣款而拒付的做法不当，但其拒付货款行为仍属原告与第三人之间的经济纠纷，其性质并非诈骗。第三人以原告诈骗为由向公安机关报案错误。被告对本案以经济诈骗立案，并对原告进行刑事拘留，且长时间并不侦查结案，其实质是规避法律，插手经济纠纷，以限制原告人身自由的手段达到第三人要求尽快索讨货款的目的。此为超越职权和滥用职权之行为，依法应当撤销，并赔偿因此给原告造成的直接经济损失。一审判决撤销被告限制原告人身自由的行政行为正确，但计算原告直接经济损失有误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项和第（三）项之规定，该院于１９９８年６月１５日作出判决：
一、维持湖南省涟源市人民法院（１９９７）年涟行初字第１８０７号行政判决第一项。
二、撤销湖南省涟源市人民法院（１９９７）年涟行初字第１８０７号行政判决第二项。
三、由浙江省宁海县公安局赔偿殷美起误工工资８８０．６３元、差旅费３７８元，共计１２５８．６３元。
二审案件受理费３００元，由浙江省宁海县公安局承担２５０元，殷美起承担５０元。
评析
被告的行为是刑事侦查行为抑或具体行政行为，乃本案争议之焦点。认定不一，裁判截然不同。
公安机关是负责国家公共安全事务的管理机关，是具有武装性质的行政力量，考虑其具有区别于其他普通行政机关的特殊的职能性质，法律赋予了公安机关行政和司法的双重职能。公安机关既是公安行政管理的行政机关，又是负责刑事案件侦查、拘留、预审的刑事侦查机关；既有对一般违法人员的行政处罚、行政强制等行政权，又有对刑事犯罪分子的刑事侦查权。公安机关的刑事侦查行为，包括讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验勘查、检查、鉴定、搜查、扣押物品、通缉等，还包括了强制措施中的拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留、逮捕等。公安机关与之相似的具体行政行为则有传唤、行政确认、行政拘留和各种对人身自由予以限制和对财产予以扣押、查封、冻结等行政强制措施等等。公安机关刑事侦查主体和行政主体的双重身份，带来了从行为主体上识别其行为性质的困难，本案情形即是如此。那么，被告的行为性质究竟怎么决定？当然应作全面分析，既要从行为的特征分析，又要从行为依据的法律、实施的对象、行为的结果和法律责任分析。但主要应从以下两个最主要方面分析：第一，被告能否举证证实原告确实具有诈骗的犯罪事实。原告罪该追究刑事责任，被告的行为属刑事侦查行为。如果举证不能，就失去了刑事侦查行为的前提条件，无论有无侦查手续，因其从根本上违背了法律规定的刑事侦查的目的，其行为属于公安机关滥用职权侵犯公民合法权益的具体行政行为。第二，被告行为的主观动机。公安机关进行刑事侦查的目的是为侦查犯罪，打击犯罪，依照刑事诉讼法规定的程序立案，采取刑事侦查行为，查明事实，应当追究犯罪嫌疑人刑事责任的，应写出起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送同级人民检察院决定。发现不应追究刑事责任的，应当撤销案件。如名此实彼，案件立而不决，以规避法律的手段，达到以刑事强制措施限制公民人身自由或侵犯行为对象财产的目的，则为主观动机不纯，其行为构成滥用职权，为违法具体行政行为。
从本案来看，原告电话要货，第三人送货以及原告提供的以往货款电汇凭证及供需双方陈述，证明双方是一种长期的经济合同往来关系。原告拒付货款，缘于第三人多年没有给付曾经允诺的销售回扣费，并非以非法占有为目的、采取虚构事实和隐瞒真相的方法、骗取第三人财物的犯罪行为。原告和第三人的经济债务纠纷，并非被告不清楚，早在被告１９９６年１２月５日立案决定对原告采取刑事强制措施以前，被告１９９６年４月１４日及１５日向第三人所作问话记录就清楚记载：第三人“如不付业务费就拒付货款，你们要告就好了。”被告对原告采取拘留、监视居住等刑事强制措施，其执行亦违反法律规定，不是将原告收押在法定的专门场所讯问查证，而是抓到宁海县后将原告交由第三人关押于所选民宅，由第三人逼迫原告想办法付款。一旦第三人目的达到，被告就予放人，所立刑事诈骗案件亦不了了之，永无侦查结案之日。
被告这种行为为公安部三令五申所禁止。１９８９年３月１５日公安部《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》中明确规定：“工作中，要划清经济犯罪和经济纠纷的界限，决不能把经济纠纷当作诈骗等经济犯罪来处理。”“对经济纠纷问题，应由有关企业单位及其行政主管部门、仲裁机关和人民法院依法处理，公安机关不要去干预，更不允许以查处经济犯罪为名，以收审扣押人质等非法手段插手经济纠纷问题。”１９９０年１１月６日，公安部《关于切实纠正公安机关办理诈骗案件中的不正之风的通知》第二条明确：“对确属一般经济纠纷的，不要作为案件受理，不得进行侦查活动，更不准以任何形式为经济纠纷当事人追款讨债。”１９９２年１月２５日，公安部《关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》中再次重申：“凡属债务合同等经济纠纷，公安机关绝对不得介入”，“坚决杜绝强行抓捕收审经济纠纷当事人作‘人质’，逼债索要款物，彻底纠正‘以收代侦’、‘退款放人’的非法做法。”
把本案事实和前述公安部文件规定比照分析，被告在缺乏原告诈骗嫌疑的基本证据，明知原告与第三人的争议属经济纠纷的情况下，违反公安部的规定，以刑事侦查为名，对原告采取刑事拘留及监视居住等刑事强制措施，且长时间并不侦查结案，其实质是规避法律，插手经济纠纷，以限制原告人身自由的手段达到帮助第三人逼款索债的目的，是为超越职权和滥用职权的具体行政行为。法院判决予以撤销正确。
