地方政府和社保机构在投资获益方面有共同的利益和冲动，双方联手动用社保基金就难避免。社保基金是用于公民生存保障的公共资金，不是地方政府的“提款机”。

不可能出事的人出事了

    “祝均一出事，我们根本没想到，要出事也不会是他呀。”就上海市劳动和社会保障局局长祝均一被“双规”的消息，劳动和社会保障部一名要求匿名的工作人员向记者谈了这样一种看法。

  　　这名工作人员说，祝均一在全国劳动和社会保障系统是鼎鼎有名的人物，原因有三：一是祝是社保系统9名全国人大代表之一；二是在祝的领导下，上海市劳动和社保工作有声有色，实事求是地说，居全国前列；三是祝平素为人傲慢，部里面开会，副部长宴请与会代表，他都不参加。

  　　《中国劳动保障报》的一名参加了今年两会报道的记者也表示，祝均一架子大的名声在外，很难约，干脆就没采访祝。

  　　记者查阅的资料证实了上面的说法。从1996年就任上海劳动局局长起，祝均一长达10年的劳动社保工作可谓卓有成效，推出了职业见习计划、开通专业人员招聘网等开创性工作。在2002年，经上海市评议代表评议，结合全市9500份问卷调查，上海市劳动保障系统行风满意度居政府部门首位。作为全国人大代表，祝均一在两会上曾提出，要注重用法律的手段和力量来完善社会保障体系，应当制订失地农民保障法和养老保险法。

  　　就在今年6月，劳动和社会保障部主办的《中国劳动保障》杂志还以《黄浦江畔就业春》为标题，对祝均一进行了专访，充分肯定了上海市劳动和社会保障局的就业再就业工作。

  　　就祝均一涉嫌的违规操作社保基金，前述工作人员表示，背后肯定涉及更高层次的领导，因为即便身为社保局局长，没有上级领导的同意，祝均一不敢动也动不了社保基金的一分钱。

  　　事态的发展证实了这名工作人员的分析。8月24日，上海市纪委宣布，有关部门在对上海社保局违规使用社保基金问题进行核查中发现，上海市宝山区委副书记、区长秦裕涉嫌严重违纪，正在接受调查。据查，秦裕曾任上海市委办公厅、市政府办公厅副主任，今年7月才至宝山区任职。

  　　此前，上海民营企业福禧投资控股有限公司董事长张荣坤、上海电气集团股份有限公司董事长王成明、执行董事韩国璋也纷纷涉案“落马”。初步证实，2002年初，张荣坤为收购沪杭高速公路上海段99.35％的股权，曾从上海社保局借贷约32亿元，这笔巨款正是来自上海社保局管理的社保基金。而这种用社保基金放贷的行为已经被国家政策和法律法规明文禁止。

  　　至此，一幅官商勾结，以资本运作为障眼法，挪用群众“保命钱”的图景初步浮出水面。

“保命钱”是否想动就动

  　　在中国社科院劳动与社会保障研究中心副主任王德文看来，社保基金“遭殃”案件频发与其自身既要安全又要保值增值的矛盾要求有关。

  　　“社保基金面临的两难选择是既要保证基金的安全又要追求比较大的收益。于是，有些地区就打着增值创新的旗号来进行违规挪用社保基金投资。”王德文说。

  　　政策的摇摆也反映了这种矛盾。在1997年以前，社保基金的结余可以用来增值，方式一是购买国库券和国家银行发行的债券，二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。这个口子一开，不少地方社保机构的投资一度面临失控。

  　　鉴于这种情况，国务院在1997年发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定：“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”

  　　按这个制度，地方社保基金的管理方式采用收支两条线，由财政局设立财政专户管理，每月支付养老金的时候，社保中心向财政提交报告，然后财政将钱打入财政的支出户，这个账户是单一用途，只能支付养老金。

  　　“从理论上讲，社保基金被挪用的渠道已经堵死了，因为设立了财政专户，社保用钱必须财政同意。现在的问题是，谁来监督财政？财政没有设立监督方。也就是说，如果财政和社保达成了一致，这个钱还是可能被挪用的。”中国保险学会副秘书长张树新表示。

  　　问题的关键恰恰是地方政府和社保机构常常能够达成一致。专家分析，地方政府出于惯性思维，一般将社保基金看成是地方的钱，增值了当作成绩，贬值了则构成了地方的压力，亏损了还需要地方财政弥补。因此地方政府和社保机构在投资获益方面有共同的利益和冲动，双方联手动用社保基金就难避免。

    立法加强监管和惩罚迫在眉睫

  　　与社保基金在老百姓生活中的重要位置形成落差的是，中国迄今未有一部专门的全国性法律对其管理进行规范。

  　　“目前只有一些行政法规、条例，”中国人民大学劳动法和社会保障法研究所所长林嘉说，“它们的效力等级、权威性相对而言是不够的，需要提高立法层次。”

  　　林嘉认为，社会保障制度正常运作的关键是有足够的资金支持，非常有必要以法律形式规范社会保险基金的管理和运作。在她看来，社保基金大案的频繁发生，一个是相关负责人对社保基金在法律上的重要性和敏感性的认识不够。社保基金关系到老百姓、劳动者的社会保障能否实现，这是一个生存权和社会权的问题，涉及基本人权。相关官员不能只看见经济发展，投资获益，而漠视公民的生存权。二是不少地方政府错误地认为，社保基金是政府管理的，就是政府的钱，因而想用就用。实际上，这笔资金是劳动者、用人单位交纳的，用于公民生存保障的公共资金，不是地方政府的“提款机”。三是地方政府在挪用基金中的角色，反映了地方行政权的恶性膨胀，是一种行政权的滥用。

  　　针对上述情况，林嘉表示，应当加快关于社会保险的全国性立法，对社保基金的法律地位和基本原则作出较高法律层次的规定，规范社会保障法律关系，以法律形式保障公民的社会保障权利的实现。尤其是强化社保机构和政府的监管责任，规范基金的征缴、管理、支付、运营等行为，并对社保基金的投资运营作出制度性规定。她认为，法律应当加大惩罚力度，对违规违法动用社保基金的，除了给予行政处分和处罚外，在刑法方面也可以增加专门条款，追究责任人的刑事责任。

  　　虽然形势要求尽快出台法律，但是林嘉也表示，社会保险法几乎涉及每一个劳动者的利益，我国相关制度又处在急速变化之中，要制定一部法律，既能适应当前的改革现状，更能兼顾长远的发展，还要考虑各地区发展的不平衡性，可能不是短时间内能够完成的。

    成立8年的上海市劳动和社会保障局正陷于有史以来最大的漩涡中。