| 内容提要：《道路交通安全法》实施后，国家实行机动车强制保险制度，受害人在交通事故中基本的损害赔偿受法律保护，即受害人享有责任限额内的损失由保险公司或投保义务人赔偿的权利。机动车强制保险关系的当事人即保险公司或投保义务人（指机动车所有人、管理人）成为交通事故中的先行赔偿义务人，交通事故损害赔偿法律关系及案件的处理因此发生重大变化。在《机动车交通事故责任强制保险条例》实施前的两年多过渡时期，现行的全国各地机动车第三者责任险的性质如何认定及机动车强制保险的投保义务人和保险公司的责任如何承担成为审理交通事故案件时亟需解决的问题。
关键词：机动车强制保险；交通事故损害赔偿；机动车第三者责任险的性质；投保义务人；保险公司；责任承担
引言
2004年5月1日《道路交通安全法》开始实施，该法规定了国家实行机动车强制保险，这是我国首次以国家立法的形式确立机动车强制保险制度。但该法对机动车强制保险制度具体如何实施未作规定，同时规定具体办法由国务院规定，但国务院却迟迟未能出台相配套的行政法规，导致机动车强制保险无法在全国范围内统一实施。在此期间，一些地方开始通过地方立法或部门规章实行机动车强制保险，不失为一个可接受的替代方法，并取得一定的成效。2006年3月21日，国务院发布《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下简称《条例》），对机动车交通事故责任强制保险（以下简称机动车强制保险）的投保及赔偿均作了明确规定。2006年6月19日，中国保险业监督委员会对外公布了机动车强制保险的责任限额和基础费率。至此，我国在全国范围内完全建立了统一的机动车强制保险制度。《条例》和机动车强制保险责任限额的出台，使得机动车强制保险及其责任限额“有法可依”，解决了审判实践中的一些问题。《道路交通安全法》实行机动车强制保险后，强制保险关系的当事人成为交通事故中的赔偿义务人，交通事故损害赔偿法律关系及人民法院对该类案件的处理因此发生了重大变化。
一、机动车强制保险制度概述
机动车强制保险是指投保机动车发生交通事故造成本车人员、被保险人以外的受害人的人身伤亡、财产损失的，由保险公司在责任限额内予以先行赔偿的强制性责任保险[1]，法律上一般也称之为“强制的机动车第三者责任保险”。它是一国或地区基于公共政策之需要，为分散交通事故所带来的风险与损害，维护社会大众利益，以法律法规的形式强制推行的保险，其主要目的是保障车祸受害者能够获得基本的损害赔偿。
机动车强制保险作为一项全新的保险制度，与之前的商业第三者责任保险（以下简称商业三者险）有着本质的不同，主要表现在以下几个方面：
（一）实行强制性投保和强制性承保。在《条例》颁布之前，我国已有一些地方通过地方立法或部门规章要求机动车必须投保三者险，但从法律效力和适应性上看无法满足现实需要。如今，机动车强制保险成为我国的法定险种，其强制性不仅体现在所有上道路行驶的机动车所有人或管理人必须投保该险种，同时也要求具有经营该险种资格的保险公司一律不得拒保或随意解除合同。
（二）实行限额内完全赔偿原则。商业三者险采取的是过错责任原则，即保险公司根据被保险人在交通事故中所承担的事故责任来确定其赔偿责任。机动车强制保险实施后，无论被保险人是否在交通事故中负有责任，保险公司均将按照《条例》及机动车强制保险条款的具体要求在责任限额内予以先行赔偿。
（三）保障范围宽于商业三者险。为有效控制风险，减少损失，商业三者险规定了较多的责任免除事项和免赔率(额)。如因地震等自然灾害事件，战争、暴乱、政府征用等突发事件，驾驶员吸毒、被药物麻醉等人为事件，被保险人利用保险车辆从事犯罪活动等违法事件，以及未按合同约定交付保险费等项目，大都被列为商业三者险赔偿责任的免除事项。
（四）实行不盈不亏经营原则。机动车强制保险业务具有社会公益性，保险公司经营该项业务不以盈利为目的，实行单独核算。不亏不盈原则具体体现在保险公司在厘定机动车强制保险费率时不加入利润因子。商业三者险是以盈利为目的，无需与其他车险险种分开管理、单独核算。
（五）实行分项责任限额。商业三者险实行的是同一责任限额，即无论人伤或物损均在一个限额下进行赔偿，并由保险公司自行制定责任限额水平。机动车强制保险实行分项责任限额，即分为死亡伤残赔偿限额、医疗费用赔偿限额、财产损失赔偿限额以及被保险人在道路交通事故中无责任的赔偿限额。
二、对《道路交通安全法》第七十六条的理解
《道路交通安全法》第七十六条规定：“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。超过责任限额的部分，按照下列方式承担赔偿责任：……”。对于该条规定的理解，以下三点值得注意[2]：第一，如果肇事车辆投保机动车强制保险，那么一旦发生交通事故导致他人人身伤害或者是财产损失，保险公司就应当在责任限额内先行完全赔偿，不论交通事故当事人各方有无过错以及当事人之间的过错程度如何。实行机动车强制保险后，保险公司经营该项业务不以盈利为目的，实行单独核算，保险公司可得到一份固定的保费收入，保险公司不会因此亏损。保本经营也是保险公司理应承担的社会责任之一。第二，保险公司在机动车强制保险责任限额范围内承担责任。如果交通事故所导致的各种损害（包括人身伤亡和财产损失）超过责任限额的，对于超过部分，保险公司不予赔偿。受害人的损失超过责任限额的，超过部分（如受害人应自负部分损失的，扣除自负部分。下同）再由保险公司以外的其他赔偿义务人按照下文所确定的归责原则进行分担。第三，机动车强制保险制度的确立。《道路交通安全法》第十七条的规定，国家实行机动车第三者责任强制保险制度。因此，机动车要投入运行，机动车的所有人、管理人必须投保机动车强制保险。因此，只要投保义务人投保强制险，投保义务人如果不是交通事故侵权赔偿责任主体[3]，就无需再承担责任，受害人责任限额内的损失就由承保的保险公司承担。在诉讼法意义上，《道路交通安全法》第七十六条赋予受害人对保险公司的直接请求权，即受害人可以直接以保险公司为被告提起诉讼要求赔偿，在责任限额内保险人对受害人负无条件支付义务；这种请求权是一种独立的法定请求权。日本《机动车损害赔偿保障法》和我国台湾地区《强制汽车责任保险法》也赋予受害人以直接请求权。[4]如果受害人的损失超过责任限额，超过部分（受害人自负部分除外）才在其他赔偿义务人之间进行分担，这也正是机动车强制保险分散责任风险和保护受害人的价值所在。这样虽然更有利于保护受害人，似乎有放纵交通事故中其他赔偿义务人之嫌。事实上，机动车强制保险实行分项责任限额，每一项的数额并不大，且投保义务人通常为交通事故的赔偿义务人或与赔偿义务人有利害关系，这有利于鼓励投保义务人投保机动车强制保险，以保障受害人获得基本的损害赔偿。
那么，如果投保义务人即机动车的所有权或管理人未投保强制或及时续保，受害人机动车强制保险责任限额内的损失应由谁承担呢？《道路交通安全法》第七十六条对此没有明确规定，由于对责任限额的理解不同，导致该法实施初期各地法院在适用时判决不一[5]，在一定程度上损害了司法的统一和法律的严肃性，损害了人民群众对法律的信赖。笔者认为，受害人享有责任限额内的损失由保险公司先行完全赔偿的权利，这不仅是一种请求权，还是一种实体权利，应当受到法律的保护。一般认为，民事责任承担的基础以过失为原则，危险、社会安全制度设计及保险等为例外[6]，机动车强制保险制度可视为社会安全制度设计及保险两者的结合。国家实行机动车强制保险制度的初衷，就是强制机动车所有人或管理人对机动车进行保险，以便更好地保障受害人获得基本的损害赔偿。投保义务人如果不投保或不及时续保机动车强制保险，将导致受害人在责任限额范围内的损失由保险公司先行赔偿的利益无法实现，应当按照《民法通则》第一百零六条第一款[7]的规定承担损害赔偿的侵权责任。因此，机动车未投保或续保机动车强制保险的，由机动车所有人或者管理人在相当于相应的强制保险责任限额范围内予以赔偿。不少地方性法规也体现了这一观点，如2005年1月1日施行的《江苏省道路交通安全条例》、2005年4月1日施行的《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》、2006年5月1日施行的《广东省道路交通安全条例》、2006年6月1日施行的《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》都对此作了规定[8]。当然，投保义务人未投保或及时续保机动车强制保险可能是投保义务人或第三人的原因造成的，也可能是保险公司拒绝或拖延承保造成的，投保义务人在赔偿之后可以向有过错的责任人追偿。
三、交通事故损害赔偿涉及的两个法律关系
通过以上分析，我们可以得出交通事故损害赔偿经《道路交通安全法》第七十六条进行二次划分以后，交通事故损害赔偿法律关系实际上可进一步细分为以下两个法律关系：一是因法律之特别规定，即实行机动车强制保险制度而产生的损害赔偿之法律关系。此法律关系的产生只需具备发生交通事故造成受害人人身、财产损失的事实即可，而不论当事人是否在事故中构成侵权。在这个法律关系中，机动车强制保险的当事人即保险公司或投保义务人为赔偿义务人，赔偿范围为受害人责任限额内的损失，解决的是受害人基本的损害赔偿（即责任限额内的损失）具体由谁承担的问题。二是因交通事故侵权行为而产生的赔偿损害之法律关系。此法律关系的产生需具备受害人的损失超过责任限额和对方当事人在事故中构成侵权。在这个法律关系中，构成交通事故侵权责任的赔偿主体为赔偿义务人，赔偿范围为受害人超过责任限额部分的损失，解决的是受害人超过责任限额部分的损失具体由谁承担的问题。
交通事故损害赔偿进行二次划分后，赔偿义务人的责任承担可分以下三种情况：1、在受害人的损失小于责任限额的情况下，受害人的损失由保险公司或投保义务人先行赔偿，只有第一个法律关系发生作用，第二个法律关系并不发生作用。如果对方当事人在事故中构成侵权，这在实际上免除了其赔偿责任。2、在受害人的损失超过责任限额且对方当事人不构成侵权的情况下，受害人的损失由保险公司或投保义务人先行赔偿，只有第一个法律关系发生作用，第二个法律关系也不发生作用，超过责任限额部分的损失由受害人自负。3、在受害人的损失超过责任限额且对方当事人在事故中构成侵权的情况下，两个法律关系均发生作用，责任限额内的损失由保险公司或投保义务人先行赔偿，超过部分（受害人应自负的除外）再在交通事故侵权责任赔偿义务人之间进行分担。
四、《机动车交通事故责任强制保险条例》实施前后，交通事故损害赔偿案件的处理
《道路交通安全法》实施后，国务院在长达两年的时间内迟迟未出台实行机动车强制保险的行政法规，受害人的利益如何保护就成为问题。根据我国的双层立法体制，地方享有一定的地方性法规、政府规章的制订权，由于国务院的（行政立法）不作为，一些地方出台了相应的地方性法规、规章或有关规定来实行机动车强制保险，属不得已而为之，不违反立法法及《道路交通安全法》国家实行机动车强制保险制度的立法初衷，且这也有利于保障受害人得到基本的损害赔偿，具有一定的合理性，故应值得肯定。因此，全国各地机动车第三者责任险的性质有所不同，这正是全国各地法院会判决不一的原因所在。在国务院未出台相应的行政法规的状况下，当地法院完全可以适用或参照适用。
（一）交通事故发生在《条例》实施前，交通事故损害赔偿案件的处理 针对全国各地的不同情况，可分以下几种情况：1、地方性法规规定依法实行机动车强制保险，交通事故损害赔偿案件的处理。据相关资料显示，截止2004年4月26日，我国已有24个省市已经通过地方性法规的形式对机动车第三者责任保险实行了强制[9]，当地实施的机动车第三者责任险性质为强制险。有些省市也具体规定了责任限额，如果没规定责任限额，保险公司的机动车强制险也没有加以明确的，则应由司法机关确定一个合理的数额。如2005年4月1日起施行的《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》规定，该市依法实行机动车第三者责任强制保险制度，强制保险的责任限额为4万元。2005年1月1日施行的《江苏省道路交通安全条例》第五十二条规定，机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任险责任限额范围内予以赔偿，未参加第三者责任强制保险的，由机动车方按照该车应当投保的最低保险责任限额予以赔偿，但对最低保险责任限额未作规定。2006年3月37日，江苏省高级人民法院以会议纪要的形式向江苏省各级法院下发了通知，江苏省法院新受理的一审交通事故损害赔偿案件，审理时将责任限额暂定为人民币5万元，明确保险公司在强制三责险限额5万元内对交通事故受害人承担赔偿责任。[10]但是有些地方可能对险责任限额没有作出规定，保险公司的第三者责任强制险也没有加以明确的，则应由司法机关确定一个合理的数额。笔者认为，在实行机动车强制险的地方，交通事故损害赔偿案件的具体处理又可分以下三种情况：（1）如果投保义务人投保了强制保险，投保义务人不承担责任，受害人的损失由保险公司在责任限额范围内先行赔付。按此赔偿之后，如果受害人的损失超过责任限额，超过部分再根据案件具体情况依法在交通事故侵权责任赔偿主体之间进行分摊。（2）投保义务人未投保或续保机动车强制保险的，受害人的损失由投保义务人在责任限额范围内先予以赔偿。按此赔偿之后，如果受害人的损失超出责任限额，超出部分再依法在交通事故侵权责任赔偿主体之间进行分摊。如果投保义务人未投保强制保险但投保商业保险的，受害人可申请追加保险公司为被告，由保险公司根据案件的具体情况并结合保险合同的约定承担赔偿责任。（3）投保义务人投保强制险后又投保商业三者险的，则受害人的损失由承保强制险的保险公司在责任限额内先予以赔偿。如果受害人的损失超过责任限额，超过部分再依法在交通事故侵权责任赔偿主体之间进行分担，并且受害人可以申请追加保险公司为被告，由承保商业险的保险公司根据案件的具体情况依照保险合同的约定承担赔偿责任。
2、地方性法规没有规定实行机动车强制保险，有关主管部门（如当地政府或公安交通管理部门，以省一级为宜）将当地的商业三者责险规定为强制保险[11]，并要求机动车投保的，交通事故损害赔偿案件的处理。笔者认为，根据《道路交通安全法》第十七条的规定，第三者责任强制保险制度本就应与《道路交通安全法》同时在全国范围内实行，地方性法规虽未明确规定实行强制保险，但如果有关主管部门强制机动车投保商业三者险的，结合2004年4月26日中国保险监督管理委员会《关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知》（保监发［2004］39号）的相关规定：“5月1日起，各财产保险公司暂时按照各地现行做法，采用公司现有三者险条款来履行《道交法》中强制三者险的有关规定和要求，待《条例》正式出台后，再根据相关规定进行调整，统一在全国实施”。笔者认为，在此情况下，应视为当地有条件的实行强制保险，当地的机动车第三者责任险性质为不完全的强制险，其强制性是针对投保义务而言。对投保义务人来说，作为对可能危及他人人身、财产的危险性工具的控制者不仅具有危险控制义务（应当属于广义上的安全保障义务），而且还具有投保机动车强制险的义务，以保障受害人基本的损害赔偿得到实现。如果没有规定责任限额的，可由司法机关合理确定，不宜过高也不宜过低。对保险公司来说，因为没有法律（地方性法规）规定实行机动车强制保险，保险公司也就没有推出机动车强制险的法律义务。现实中只存在商业险，投保义务人客观上无法投保强制险的，只能退而求其次以投保商业险代替投保强制险。但机动车第三者责任险毕竟还不是完全的强制险，从本质上来说是商业险，保险公司只需按保险合同的约定先予赔偿。在这样的条件下，交通事故损害赔偿案件的处理可分两种情况处理：（1）投保义务人未参加商业险的，即视为未投保强制险，受害人的损失应由投保义务人在责任限额先予赔偿。如果按此赔偿之后，如果受害人的损失超过责任限额，超过部分再依法在交通事故侵权责任赔偿主体之间进行分担。（2）投保义务人参加商业险的，受害人的损失由保险公司按照保险合同的约定在责任限额内先行赔偿，保险公司赔偿的数额少于责任限额的，不足部分由投保义务人补足；超过责任限额的，超过部分再依法在交通事故侵权责任赔偿主体之间进行分担。在此，如果受害人的损失和约定的保险金额超过责任限额的，保险公司赔偿受害人的损失实际上包括两部分：责任限额部分和超过责任限额部分根据案件具体情况并结合保险合同的约定确定由保险公司承担的部分。
3、地方性法规没有规定实行机动车强制保险，有关主管部门也没有为实施《道路交通安全法》的规定对实行机动车强制保险作出规定的，交通事故损害赔偿案件的处理。笔者认为，在这种情况下，应当认定为该地尚不具备实行机动车强制保险的条件，机动车所有人或管理人没有参加商业保险或强制保险的义务，保险公司也没有推出机动车强制保险的义务。如果直接将商业险视为强制险并把保险公司列为被告，要求其在责任限额内承担先行赔偿责任，这对保险公司是不公平的。可见，当地机动车第三者责任险的性质为商业险，应按保险合同的约定处理，这一观点得到了最高人民法院有关答复[12]的支持。在这种情况下，责任限额应视为零，受害人的损失由交通事故侵权责任赔偿主体根据案件具体情况依法分担。如果机动车承保了商业险，受害人可申请追加保险公司为被告，保险公司应当根据案件具体情况依照保险合同的约定承担赔偿责任。
（二）交通事故发生在《条例》实施后三个月过渡期内，即2006年7月1日后至2006年10月1日，交通事故损害赔偿案件的处理
针对全国各地的不同情况，也可分以下几种情况：1、《条例》实施前当地实行机动车强制保险的，应当继续有效。在《条例》生效之后，各地为实行机动车强制保险出台的地方性法规的部分条款已失效，人民法院不能再适用或参照适用。交通事故损害赔偿案件的处理与上文所述《条例》实施前的第1种情况基本一致，只是要注意到可能在此期间又有一些地方性法规规定实行机动车强制保险，且在具体适用时要将当地规定的责任限额统一到中国保监会规定的责任限额上来。
2、《条例》实施前当地有条件实行机动车强制保险，又没有地方性法规规定实行强制保险的，在《条例》生效之后，交通事故损害赔偿案件的处理与上文所述《条例》实施前的第2种情况基本一致，只是保险公司有不得拒保和按保险合同约定在责任限额内先行赔偿的义务，在具体适用时也要注意将责任限额统一到中国保监会公布的责任限额上来。
3、《条例》实施前没有实行机动车强制保险的地方，又没有地方性法规规定实行强制保险的，交通事故案件的处理。《条例》第四十五条的规定：“机动车所有人、管理人自本条例施行之日起3个月内投保机动车交通事故责任强制保险；本条例施行前已经投保商业性机动车第三者责任保险的，保险期满，应当投保机动车交通事故责任强制保险。”据此规定，投保义务人在《条例》生效前已投保商业三者险且保险期未满的，在三个月过渡期内并无再投保强制险的义务，以商业险代替强制险；投保义务人之前未投保商业险或商业险已到期的，均应投保强制险。因此，又可分两种情况处理： （1）、如果投保义务人在《条例》生效前已投保商业三者险且保险期未满的，受害人的损失由承保商业三者险的保险公司（在诉讼中为必要的当事人）按保险合同约定在责任限额内先行赔偿；超过责任限额的，超过部分再依法在交通事故侵权责任赔偿主体之间分担。（2）、如果机动车之前未投保商业险或商业险已到期现又未投保机动车强制保险的，受害人的损失由投保义务人在责任限额内先予赔偿；如果超过责任限额，超过部分再依法在交通事故侵权责任赔偿主体之间进行分担。
（三）在《条例》实施后的三个月过渡期满，在全国范围内实行统一机动车强制保险，交通事故损害赔偿案件的处理与上文所述的《条例》实施前的第1种情况（即地方性法规实行机动车强制保险）一样，这里就不再重复。
结语
在《条例》实施前的两年多过渡时期，将全国各地推出的机动车第三者责任保险的性质区别对待，是由于全国各地的立法情况不同造成的，从理论上讲也符合我国立法法的规定。因此，这虽是在特殊情形下的临时性替代方法，但同时具有事实上保护人权的合理性和法律上各地享有地方立法权的合宪性。当然，这种情况本不应出现，因为它导致了各地法院裁决不一，在思想上引起了混乱。现在的问题是在一个享有地方立法权的行政区域内，它至少应当是统一的，不能再裁决不一、互相矛盾，否则将进一步影响法律的严肃性。因此，笔者建议最高人民法院应尽快出台司法解释统一认识，对《条例》实施前过渡期内全国各地推出的机动车第三者责任保险的性质予以明确，并对发生在过渡期内的交通事故损害赔偿案件具体应如何处理作出明确规定。
注释：[1]参见《机动车交通事故责任强制保险条例》第三条规定。
[2]参见张新宝、鲁桂华：《<道路交通安全法>第七十六条的精神解析》，载2006年4月16日http：www.civillaw.com.cn中国民商法律网
[3] 有些地方性法规称事故责任人。笔者认为不妥，事故责任人并不一定就是赔偿义务人，如事故责任人受雇于他人履行职务行为时发生交通事故，其损害后果应其雇主承担。
[4] 参见张新宝、鲁桂华：《<道路交通安全法>第七十六条的精神解析》，载2006年4月16日http：www.civillaw.com.cn中国民商法律网
[5]参见高海鹏：《新交法在当前审判实践中存在的主要问题和对策》http://www.chinacourt.org 中国法院网
[6]参见曾世雄著：《损害赔偿法原理》，中国政法大学出版社2001年版，第5?7页。
[7]《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第一款规定：“公民、法人违反合同或不履行其他义务的，应当承担民事责任。”这里的“其他义务”，显然包括法律规定的义务。
[8]详见《江苏省道路交通安全条例》第五十二条，《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》第四条、第五条，《广东省道路交通安全条例》第四十八条第四款、《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第五十九条第二款。
[9] 见中国保监会《关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知》（2004年4月26日），笔者不清楚中国保监会按何标准统计，可能该统计同时包括没有地方性立法而政府或主管部门规定要求实行强制险的情况，这应归入下文的第2种情况。
[10] 田雪亭、马乐乐：《江苏第三者强制责任保险限额暂定为5万元》，载2006年4月4日http://www.ce.cn 中国经济网
[11] 如广东省高级人民法院、广东省公安厅《关于<道路交通安全法>施行后处理道路交通事故案件若干问题的意见》就将本地区的机动车第三者责任险视为强制险。
[12]根据最高人民法院（2006）民一他字第1号文件（2006年4月19日）对浙江省高级人民法院关于《中国人民保险股份有限公司浦江支公司与楼棕荣、吴林宵、楼超建、张伏莲、邱朝阳道路交通事故损害赔偿一案的请示报告》的答复，最高人民法院就将当地的机动车第三者责任险视为商业保险。有人据此认为《条例》实施前全国各地现行的第三者责任险均为商业保险，有失偏颇，笔者认为，应视各地有无地方立法对第三者责任险实行强制区别对待
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